30 de junho de 2021
Texto da interação ONDAS-Privaqua*
José Irivaldo A. O. Silva[1]
Maria Luiza Pereira de Alencar M. Feitosa[2]
Aendria de Souza do Carmo Mota Soares[3]
Essencialmente, a Lei Complementar n. 168/2021, sancionada em 22/06/2021, divide o Estado da Paraíba em quatro microrregiões, conforme disposto na figura 1.
Cada Microrregião de Águas e Esgotos possui natureza jurídica de autarquia intergovernamental de regime especial, com caráter deliberativo e normativo, e personalidade jurídica de Direito Público, sendo compostos pelos Municípios integrantes. Cada microrregião, segundo a nova lei, exercerá as competências relativas à integração de organização, planejamento e execução de funções públicas, que, por sua vez, compreendem planejamento, regulação, fiscalização e prestação, direta ou contratada, dos serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de águas pluviais urbanas. As microrregiões são denominadas de: Litoral, Borborema, Espinharas e Alto Piranhas. Como premissa para a regionalização, o critério adotado não foi o das bacias hidrográficas, posto que a Paraíba possui 11 bacias. De igual modo, não foi o de comitê de bacias, visto que a Paraíba possui cinco comitês. Tampouco foi o das regiões metropolitanas, visto que a Paraíba possui 13. Também não se adotaram critérios políticos ou outras peculiaridades explicitamente justificadas.
O desenho proposto pelo anteprojeto baseou-se em dados contidos em documentos disponibilizados na audiência pública. Em suma, os critérios incluem (i) receita e renda, (ii) o quantitativo dos municípios, (iii) o quantitativo populacional, (iv) a infraestrutura existente e (v) a afetação das águas da transposição do rio São Francisco e sua capacidade de potencializar a região. Ou seja, tratam-se de critérios preponderantemente econômico-financeiros. Na exposição realizada na Audiência, foram mencionados o PIB e o IDH 2010 dos municípios dos quatro blocos, tendo sido ponderado que, proporcionalmente, as regiões se equivalem quanto a esses quesitos. Essa abordagem suscitou diversas dúvidas, principalmente em virtude da falta de informações prévias que fundamentassem os argumentos daqueles que propuseram o desenho do modelo de regionalização.
Nesse processo, a regionalização foi apresentada, por seus proponentes, como ferramenta importante para promover a integração municipal, com preservação da autonomia dos municípios, viabilização de ganhos de escala e garantia de recursos federais e externos necessários para alcançar as metas de universalização dos serviços, que pretendem atender aos interesses comuns. As palavras-chave do mantra estão aí resumidas: integração com autonomia, ganhos de escala, recursos e universalização. Contudo, não é crível pensar que, de fato, ocorrerá a integração municipal objetivada pelo projeto de lei sem que os municípios e a sociedade tenham participado sequer da formulação do anteprojeto e efetivamente tenham sido ouvidos, pois os únicos momentos de escuta consistiram na possibilidade de preencher o formulário da consulta pública e na participação da audiência pública virtual, na forma mencionada na Parte I deste artigo.
Ao se analisar a LC n. 168/2021, verifica-se a ocorrência de questões que precisam ser sopesadas na análise da regionalização aprovada, para que se busquem alternativas voltadas a evitar o agravamento das condições de acesso ao saneamento e a ocorrência de retrocesso econômico e social de difícil reversibilidade. Dentre essas questões, ademais do déficit participativo verificado no decorrer do processo, incluem-se:
- A regionalização não considerou as regiões de saneamento adotadas pela CAGEPA (Companhia de Água e Esgotos do Estado da Paraíba), que trabalha com seis regiões, individualizadas em razão de características estruturais de natureza geológica, hídrica, ambiental e de infraestrutura. Os consultores contratados declararam, na audiência pública, que a divisão em quatro regiões decorreu da natureza homogênea das localidades, perspectiva que somente se vislumbra quando o olhar para o Estado envolve variáveis de separação econômica e de infraestrutura preexistente.
- Caso fossem observados, de forma integrada, fatores ambientais, econômicos, de produção, de ocupação profissional, em conjunto com o IDH e com o Plano de Desenvolvimento Regional Integrado e Sustentável da Área de Abrangência do Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (PDRS-SF) (2016), se concluiria que as regiões propostas são substancialmente distintas entre si. Tais fatores deveriam assim ser considerados para uma adequada regionalização dos serviços de água e esgotos.
- Além do impacto que a regionalização provoca na sustentação financeira dos serviços, exclusiva ou predominantemente por tarifas, e caso se deseje atrair o capital privado, seria imprescindível considerar algumas questões importantes:
- O Estado contraiu empréstimo de elevado valor junto ao Banco Mundial para realizar investimentos de infraestrutura com a finalidade de universalizar o saneamento na Paraíba. Esse empréstimo deverá ser pago pelo Estado e, na hipótese de privatização, este não seria repassado ao setor privado, visto que as empresas receberiam a infraestrutura livre de ônus[1]. Ocorre que esse empréstimo será aplicado a partir de estudos técnicos que consideram igualmente as regiões adotadas na prestação de serviços da CAGEPA, as quais não foram contempladas na lei sancionada. Dessa forma, haverá, no mínimo, uma dissonância entre a necessidade de universalização de regiões contidas na Lei Complementar aprovada e a lógica de regionalização contida no estudo técnico em andamento no Estado, que considera diversas nuances geológicas, hídricas e sanitárias.
- Os estudos técnicos, que estão sendo realizados para fins de investimento proveniente do empréstimo contraído junto ao Banco Mundial, estão sendo realizados por técnicos de diferentes áreas, após debates com a sociedade, embora estes ainda precisem ser intensificados. Pergunta-se então por qual razão o Estado da Paraíba não considerou esses estudos e procurou dar continuidade e conclusão a eles, questionando o prazo de um ano para a aprovação da nova regionalização, estabelecido pela lei nº 14.026/2020, em plena pandemia. Esse questionamento poderia ser interposto tanto por via judicial quanto por meio dos parlamentares da Paraíba no Congresso Nacional.
- O ordenamento jurídico brasileiro, como se observa da Lei Complementar n. 95 e da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), Dec.-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, normas jurídicas de elevado impacto, como é o caso de uma norma de regionalização para os Estados, precisam de tempo alargado de produção de efeitos. Assim, o que dizer quando essa norma fixa prazo exíguo, considerada toda a complexidade da regionalização e o momento pandêmico?
- Do detalhamento contido nos anexos da LC 168/2021 e os documentos que embasaram o texto da nova lei, especialmente os anexados à audiência pública, constata-se a consideração da cobertura pelo Projeto de Integração do Rio São Francisco (PISF) como critério relevante e elemento impulsionador dos recursos hídricos e sua infraestrutura específica. Essa questão precisa ser vislumbrada com vistas à realização da acessibilidade econômica, um importante elemento dos direitos humanos à água e ao saneamento. Além de a regionalização trazer em si a oneração em função do financiamento dos serviços por tarifa e pelo ingresso de capital privado, o PISF comporta, igualmente, oneração econômica própria, pelo fato de a Paraíba ter assumido o custeio da operação e da manutenção da obra. Embora a forma de pagamento desse custeio ainda não ter sido publicizada, supõe-se que possa se dar por meio de tarifa, o que impactará e elevará o valor da tarifa de água e esgotos no Estado em patamares imprevisíveis. Ocorre ainda que o PISF está sendo objeto de estudo para fins de privatização, conforme consta no Decreto Federal nº 9.954, de 5 de agosto de 2019. Atente-se, portanto, para a possível dupla incidência de tarifação.
A LC n. 168/2021 suscita ainda outras reflexões e indagações para o debate:
- A divisão em quatro regiões será adequada para atingir a universalização do acesso à água e ao esgotamento sanitário, sem mencionar as demais dimensões do saneamento, como a limpeza urbana, disposição adequada dos resíduos sólidos e drenagem urbana?
- Como seria o equilíbrio econômico-financeiro das microrregiões exibidas na Figura 1, tendo em vista que atualmente os serviços nas cidades de João Pessoa e Campina Grande são superavitários e, através do subsídio cruzado, que agora desaparece, auxiliam de forma complementar a sustentabilidade econômico-financeira de todo o sistema estadual?
- Como seria a política de saneamento para os espaços rurais ao longo de todo o Estado, vez que a lei da regionalização no Estado e a lei federal não são claros e não mencionam essa questão?
- Como ficaria a tarifa nas microrregiões, principalmente quando entrar a tarifação decorrente do PISF?
- Como ficaria a atuação da CAGEPA, tendo em vista a extinção dos contratos de programa?
- Como se dará na prática o funcionamento das microrregiões de água e esgotos, tendo em vista o que dispõe o §1º, art. 2º, da lei estadual, estabelecendo que “cada Microrregião de Águas e Esgotos possui natureza jurídica de autarquia intergovernamental de regime especial, com caráter deliberativo e normativo, e personalidade jurídica de Direito Público”, mas sem previsão orçamentária e sem estrutura administrativa para normatização suplementar, controle e fiscalização?
- É fundamental analisar o capítulo 3º da Lei, que trata da governança, vez que estabelece a criação em cada microrregião de uma estrutura básica de governança formada por colegiado microrregional, comitê técnico e conselho participativo. Como ocorrerá o funcionamento dessa estrutura, que será desenhada no regimento interno de cada autarquia microrregional?
Portanto, essas são algumas questões que podem ser levantadas preliminarmente e que estabelecem uma atmosfera de incertezas para o setor de saneamento da Paraíba, não se tendo segurança da universalização efetiva dos serviços de água e esgotos em um Estado que amarga a triste marca de menos de 50% da população com acesso aos esgotos tratados.
[1] Como está ocorrendo no Rio de Janeiro e em Maceió.
[1] Professor da Universidade Federal de Campina Grande, membro do PRIVAQUA.
[2] Professora da Universidade Federal da Paraíba.
[3] Advogada e Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Direitos Humanos da UFPB